邓国胜：如何进行三次分配？

邓国胜 清华大学公共管理学院副院长

以下观点整理自邓国胜在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第35期）上的发言

一、三次分配的社会价值不可忽视，需多方面发力促进慈善事业发展

三次分配主要是指人们基于一种自愿的原则，通过慈善捐赠和志愿服务等方式对收入和财富进行调节。三次分配总量并不会很高，2020年，我国慈善捐赠和志愿服务价值贡献的总量大约是5500亿左右，占GDP比重为0.54%左右。即使是在美国，慈善捐赠和志愿服务价值贡献的总量大概是11755亿美元左右，占GDP的比重不过5.95%，因此，对收入分配的调节主要靠二次分配。但我认为，三次分配除了有一定的收入调节作用之外，更重要的是发挥了维护社会价值和弘扬社会爱心的作用。共同富裕，不仅要促进物质上的共同富裕，还要促进精神层面的共同富裕，而三次分配在促进精神层面共同富裕中的作用尤为明显，这是三次分配最独特的价值，也是一次分配和二次分配所不具有的。

我国三次分配未来还有很大的提升空间。对于怎样进一步促进三次分配，我有以下建议：

一是要动员各个慈善主体更多地参与三次分配，包括企业、高收入群体与普通公众。三次分配最独特的价值还是弘扬社会爱心、促进精神共同富裕，在这个层面需要更多的企业、高收入人群和普通公众参与到三次分配过程中，包括慈善捐赠和志愿服务。志愿服务既包括通过志愿组织的正式志愿服务，也包括非正式的志愿服务，也就是守望相助、邻里相帮的这种利他奉献精神。我国目前的慈善捐款主要还是靠企业，因此未来我国在动员各类主体的参与过程中，尤其要注重普通公众的参与。

二是要注重慈善组织的发展。在三次分配过程中，慈善组织扮演了慈善资源的募集、分配使用和管理的中介角色。目前我国慈善组织培育和发展相对滞后，2020年底我国社会组织总量将近90万家，但是其中认定为慈善组织的不到1万家，被认定的慈善组织中有公募权的仅2394家。而2020年，美国有177万家非营利组织，登记的基金会就有12万家左右，有公募权的公共慈善机构大约124万家。总体而言，在慈善组织发展的数量、规模和公信力方面，我们和发达国家有非常大的差距。特别是在郭美美事件后公众对慈善组织的信任急剧下降，亟待提升慈善组织的透明度和公信力。

三是从国内外经验来看，慈善组织发展离不开慈善行业的基础设施建设。所以，未来要促进我国慈善行业基础设施的建设。行业基础设施建设包括慈善行业数据库的建设、行业信息披露与分析平台的建设、第三方评估机构建设、慈善组织财务审计、筹款平台的建设以及慈善组织孵化器、加速器等行业性支持机构的发展等等。之所以发达国家的慈善组织非常发达，是因为它的行业性支持机构无论在慈善组织的培育方面，还是在促进慈善行业的透明度和公信力方面都扮演了非常重要的角色。我国慈善行业的基础设施建设非常滞后，因此未来政府和慈善行业需要对这个领域更多地关注。

四是无论慈善组织的发展，还是行业基础设施的建设，政策法规和制度建设是最为直接的刺激方式。英国1601年就有慈善用途法，通过法律法规的制度建设来促进慈善领域的发展，能够起到最为直接的作用。我国直到2016年才出台了慈善法，此后的法律法规才日臻完善。但从目前来看，政策还存在一定的瓶颈，最重要的瓶颈之一就是现有社团、民非、基金会登记管理条例的修订还没有完成。现在政府试图将社团、民非、基金会登记管理条例三合一，出台一部社会组织管理条例，但这个条例还一直没有出台。社会组织的登记难问题也因此一直没有很好地解决，如果我们不分类管理，放松慈善组织的登记，将不利于慈善组织的发展，也不利于企业、高收入群体的捐赠。其次，当前，我国有一些企业或企业家将慈善信托设到海外，也是我国相关法律不完善所导致的结果。慈善法颁布四年来，我国慈善信托总量规模才几十亿，远低于预期，其实就跟制度配套不完善有关。设立慈善信托，特别是股权慈善信托并不能享受税收优惠，也会导致很多的企业家把慈善信托设到我国的香港地区、甚至设到新加坡等其他的一些国家。最后，我国慈善组织的监督管理主要依靠政府监管，而行业自律、舆论监督和第三方评估机制还不完善，尚未形成综合监管体系，不利于慈善组织健康有序和规范发展。

五是慈善文化的培育。我国的传统慈善文化源远流长，但现代慈善文化并不成熟，我们常常看到一些逼捐、索捐甚至捐款的道德绑架现象。另外，我国在救灾的时候捐款积极踊跃，但日常捐款相对少得多，也就是所谓的救急不救贫。这说明我国的现代慈善文化还不成熟，仍然需要加大长期的培育力度，加强学校、企业等单位和社区的宣传教育，培养一种健康成熟的现代慈善文化。目前，我国正处于一种传统慈善文化和现代慈善文化交织转型过程中，认同现代慈善理念的公众相对来说比较少，大部分公众还是通过守望相助、邻里互助方式进行私人赠与。但一旦公众认同了现代慈善理念，捐款频率相对就会高得多，而且也更关注捐助的效果。因此，未来一方面要注重发扬传统慈善文化的作用，另一方面也要积极引导向现代慈善文化进行转型。

未来三次分配最重要的可能是要从以上五个方面去着力，才能把我们的慈善资源做大，才能使三次分配的规模越来越大。

二、我国现代慈善事业尚在起步期，对比发达国家差距明显

我国三次分配与国外相比还是有很大的差距。三次分配是一个本土概念，是1991年厉以宁先生提出的。我国的三次分配是在党的领导下以共同富裕为目标、以共享价值为动力的，与基于宗教信仰的西方慈善有本质的不同。

我国现代慈善事业发展处在起步期，公众参与度不高。三次分配主要还是以教育、扶贫、卫生等领域为主，而发达国家相对更加多元，除了教育、卫生、扶贫之外，宗教、文化、艺术、环保，特别是他们国际发展领域关注度也比较高。一些发达国家的慈善机构不仅关注本国的弱势群体，而且会更多地走向世界参与全球的公益慈善。目前我国三次分配仍然以关注国内为主，尽管现在慈善组织越来越多走出国门、积极参与海外的慈善活动，但总体来说关注度还是非常低的。这一方面是我们和国际上的差异，也是未来我们需要努力的一个方向：在人类命运共同体建设方面、促进全球慈善事业发展方面还有很大的发展空间。

我国的三次分配资源主要来自于企业捐款和每年的现金捐赠增量资金。我国的慈善捐款主要来自于企业捐款，且每年捐款以现金流量的增量捐赠为主，而存量资产规模非常小。因为我国基金会数量不多，慈善信托规模也非常小，所以我国每年慈善捐赠主要靠新增的现金捐赠。而西方发达国家慈善领域的存量资产规模很大，基金会规模也特别大，像盖茨基金会的体量是四百多亿美元，基金会的留本资金或慈善信托的存量资产的规模非常大。由于他们存量资产大，所以每年慈善资源不仅来自于每年新增的捐赠，而且来自于基金会或慈善信托的存量资产的投资收益等的捐赠。2020年，美国慈善捐款中，来自私人基金会的捐赠接近900亿美元。所以，这也是我们未来需要着力思考的一个方向。

我国的慈善组织总体来说数量少、规模小、能力弱、公信力不强，在慈善资源的分配管理和使用上存在很多的短板，创新能力也相对滞后。而发达国家慈善组织，特别是现代慈善组织的发育时间比较长，规模比较大，公信力和信息透明度比较高。比如美国慈善组织每年要填写非常复杂的税表，信息披露非常详尽。美国国税局会把慈善组织相关信息完整披露在网站上，学者也可以下载信息做分析。发达国家慈善组织的治理结构也相对完善。虽然我国的慈善组织也建立了理事会和监事会，但大多流于形式。所以，在慈善组织的培育和规范建设方面，我们和发达国家还有差距，仍需努力。

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